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摘要：[目的/意義]以數(shù)據(jù)要素為視角研究公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問題，期望明確公共數(shù)據(jù)安全保障的定位與定性，同時為平衡公共數(shù)據(jù)安全保障與公共數(shù)據(jù)開放利用的實踐提供有益參考。[方法/過程]利用思辨與歸納法，在解析數(shù)據(jù)要素 5 個重要議題關(guān)系的基礎(chǔ)上，厘清其與數(shù)據(jù)安全的關(guān)聯(lián)性并論證數(shù)據(jù)要素為視角研究公共數(shù)據(jù)安全保障若干問題的適用性。[結(jié)果/結(jié)論]進行公共數(shù)據(jù)確權(quán)、開展公共數(shù)據(jù)估值、建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系和形成數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)共同組成數(shù)據(jù)要素視角下公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問題。

數(shù)據(jù)要素是數(shù)字經(jīng)濟深入發(fā)展的核心引擎，在一體化政務(wù)服務(wù)的開展過程中，各級政府部門掌握了海量公共數(shù)據(jù)。2022 年 6 月，中央全面深化改革委員會第二十六次會議明確指出，“要完善數(shù)據(jù)要素市場化配置機制，推進公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)使用”。這表明，公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素市場的重要數(shù)據(jù)來源之一，公共數(shù)據(jù)開放是激活數(shù)字經(jīng)濟的重要舉措，被《聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》列為重要測度指標。通常，公共數(shù)據(jù)由政府賦予第三方機構(gòu)聚集和管理，而公共數(shù)據(jù)開放平臺運維的技術(shù)性職能也被委托給私人企業(yè)，然而，這容易引發(fā)公共數(shù)據(jù)泄露、誤用和修改等安全問題，甚至可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)被利用方再次拷貝、過度使用甚至再次販賣等。可見，公共數(shù)據(jù)安全保障顯得尤為重要，它是公共數(shù)據(jù)開放交易的基礎(chǔ)。

目前，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于公共數(shù)據(jù)安全保障的研究主要聚焦于公共數(shù)據(jù)安全問題、公共數(shù)據(jù)安全保障的建議和公共數(shù)據(jù)安全保障體系的建設(shè)等方面。如，鄧剛等從大數(shù)據(jù)安全保障標準化、大數(shù)據(jù)安全保障風(fēng)險和大數(shù)據(jù)安全保障體系 3 個方面概述了政府部門及公共服務(wù)機構(gòu)大數(shù)據(jù)安全保障現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢。陳發(fā)強等提出了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用與數(shù)據(jù)安全保護平衡的觀點、公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用安全保障模型及建議。上海市第一中級人民法院課題組指出公共數(shù)據(jù)安全保障存在隱患，并提出了一個事前、事中、事后和配套工作共同運行的公共數(shù)據(jù)安全保障體系。總體來看，現(xiàn)有研究較少關(guān)注公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問題，導(dǎo)致研究的系統(tǒng)性和深度不夠，削弱了公共數(shù)據(jù)安全保障的有效性和可持續(xù)性。因此，本文擬從數(shù)據(jù)要素視角出發(fā)，對公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問題進行研究。選擇數(shù)據(jù)要素視角主要有兩點考慮：第一，根據(jù)《術(shù)語工作：原則與方法》( ISO704: 2009)概念間的關(guān)系可被劃分為“整體—部分關(guān)系”“種屬關(guān)系”“關(guān)聯(lián)關(guān)系”。其中，“種屬關(guān)系”強調(diào)繼承全部屬性特征。公共數(shù)據(jù)作為公益屬性最強、可共享利用程度最高的數(shù)據(jù)要素，因此，上位類“數(shù)據(jù)要素”的理論也完全適用于作為下位類的公共數(shù)據(jù)。第二，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）提出構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理四大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度。可見，數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)交易都是發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的基礎(chǔ)。因此，本文主張“在保障公共數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上促進公共數(shù)據(jù)開放利用”，有利于數(shù)據(jù)要素作用的發(fā)揮。于是，本文在介紹數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)上，通過辨析數(shù)據(jù)要素幾大議題與數(shù)據(jù)安全的關(guān)系，厘定數(shù)據(jù)要素視角下公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問題，旨在明確公共數(shù)據(jù)安全保障的定位與定性，同時為平衡公共數(shù)據(jù)安全保障和公共數(shù)據(jù)開放利用提供有益參考。

1 數(shù)據(jù)要素：公共數(shù)據(jù)安全保障的研究視角

數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，區(qū)別于傳統(tǒng)要素，對其基本特性的理解也尚在探索之中。為此，需要介紹數(shù)據(jù)要素的基本內(nèi)容，有助于人們形成對數(shù)據(jù)要素的認知，從而更好地以數(shù)據(jù)要素為視角研究公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問題。武漢大學(xué)張平文院士和北京大學(xué)邱澤奇教授的著作《數(shù)據(jù)要素五論：信息、權(quán)屬、價值、安全、交易》從信息、權(quán)屬、價值、安全、交易 5 個維度出發(fā)，對數(shù)據(jù)要素的多維特性進行探討，豐富了人們對數(shù)據(jù)要素的認知。該論著認為數(shù)據(jù)的信息、權(quán)屬、價值、安全、交易 5 個方面是數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要議題。這 5 個重要議題相互關(guān)聯(lián)，形成了如圖 1 所示的關(guān)系。其中，數(shù)據(jù)信息是概念起點，奠定了數(shù)據(jù)能夠成為生產(chǎn)要素的前提；數(shù)據(jù)價值是基本屬性，是數(shù)據(jù)賦能數(shù)字經(jīng)濟、推動國家治理現(xiàn)代化的條件；數(shù)據(jù)安全是重要保障，有助于維持數(shù)據(jù)交易與流通環(huán)境的基本秩序；數(shù)據(jù)確權(quán)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于確定數(shù)據(jù)價值歸屬及數(shù)據(jù)安全保障主體；數(shù)據(jù)交易是實現(xiàn)方式，有利于達成數(shù)據(jù)交換和融通，促使數(shù)據(jù)價值最大限度地實現(xiàn)。

根據(jù)數(shù)據(jù)要素的信息、權(quán)屬、價值、安全、交易 5 個重要議題，可以得出數(shù)據(jù)信息、權(quán)屬、價值、安全等是數(shù)據(jù)交易作為數(shù)據(jù)流通方式的前提。換句話說，如果公共數(shù)據(jù)不能以數(shù)據(jù)交易的形式進行流通，那么以數(shù)據(jù)要素為視角研究公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問題是不成立的。因此，問題的關(guān)鍵在于“作為數(shù)據(jù)流通的方式，數(shù)據(jù)開放是否等同于數(shù)據(jù)交易”或者“公共數(shù)據(jù)交易是否被允許”。數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)交易同屬于數(shù)據(jù)流通的主要方式，但二者存在明顯的差異。數(shù)據(jù)開放針對的是具有公共產(chǎn)品屬性的數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)交易針對的是具有私有商品屬性的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此，公共數(shù)據(jù)以數(shù)據(jù)開放的形式進行流通是毋庸置疑的，并且得到了政府、實踐界和理論界人士的贊同或倡議，然而，公共數(shù)據(jù)能否成為數(shù)據(jù)交易的標的則是未知的。相關(guān)法律規(guī)定、立法研究和行業(yè)實踐顯示，公共數(shù)據(jù)可采取帶有附加條件的數(shù)據(jù)交易方式在市場上流通。比如，《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》明確要求“省人民政府推動建立數(shù)據(jù)交易平臺，引導(dǎo)市場主體通過數(shù)據(jù)交易平臺進行數(shù)據(jù)交易……自覺接受公共數(shù)據(jù)主管部門的監(jiān)督檢查”；《海南省公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)利用暫行管理辦法》規(guī)定“依法獲取的各類數(shù)據(jù)經(jīng)處理無法識別特定數(shù)據(jù)提供者且不能復(fù)原的，或經(jīng)特定數(shù)據(jù)提供者明確授權(quán)的，可以交易、交換或者以其他方式開發(fā)應(yīng)用。鼓勵公共機構(gòu)……向授權(quán)的服務(wù)商提供使用有條件開放的公共數(shù)據(jù)資源，進行市場化開發(fā)應(yīng)用”；上海市數(shù)據(jù)立法起草組組長朱宗堯在數(shù)據(jù)交易范圍方面提到，擬明確公共數(shù)據(jù)、產(chǎn)品可以交易，但公共數(shù)據(jù)的原始數(shù)據(jù)集不得交易；2022 年 9 月，湛江推出的“全聯(lián)進貿(mào)通”數(shù)據(jù)產(chǎn)品“入市”交易，這是廣東省首個入市交易的公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新應(yīng)用產(chǎn)品。綜上，本文認為，數(shù)據(jù)要素可以作為研究視角來探討公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問題。

根據(jù)圖 1 可知，數(shù)據(jù)安全在其中占據(jù)重要地位，并與數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)權(quán)屬及數(shù)據(jù)價值都有重要的關(guān)聯(lián)。第一，“數(shù)據(jù)安全——數(shù)據(jù)交易”，重視數(shù)據(jù)安全能夠維護數(shù)據(jù)交易的基本秩序，促進培育規(guī)范的數(shù)據(jù)交易平臺。通過數(shù)據(jù)安全治理，打造安全可信的數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)，為公共數(shù)據(jù)開放利用提供安全基礎(chǔ)。同時，數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展也需要借助于數(shù)據(jù)安全治理來維護數(shù)據(jù)安全。第二，“數(shù)據(jù)安全——數(shù)據(jù)權(quán)屬”，厘清數(shù)據(jù)權(quán)屬，也即在肯定數(shù)據(jù)權(quán)利的基礎(chǔ)上，通過數(shù)據(jù)確權(quán)將數(shù)據(jù)的采集權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)進行合理分配，可確定數(shù)據(jù)主體對數(shù)據(jù)享有的權(quán)利范圍，有利于有效保護數(shù)據(jù)主體權(quán)益并維護數(shù)據(jù)安全。確保所有使用的安全保障手段都能滿足數(shù)據(jù)主體的安全維護需求，促使數(shù)據(jù)流通安全有序，實現(xiàn)數(shù)據(jù)主體的權(quán)益。第三，“數(shù)據(jù)安全——數(shù)據(jù)價值”，在公共數(shù)據(jù)開放與流通過程中，強化安全風(fēng)險識別與防護，可提高數(shù)據(jù)開放與流通的安全水平，有利于發(fā)揮其作為生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)資源作用。可見，數(shù)據(jù)安全是實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的前提，一旦高價值的公共數(shù)據(jù)遭到安全威脅，將會給公共部門和國家（地區(qū)）都帶來難以估量的損失。只有在安全的前提下，公共數(shù)據(jù)的價值才能最大程度的發(fā)揮。因而，為充分釋放公共數(shù)據(jù)的活力與價值，不能對公共數(shù)據(jù)采取一刀切的安全保護，應(yīng)該結(jié)合數(shù)據(jù)價值大小采取不同級別的數(shù)據(jù)安全保障措施。為此，可根據(jù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值結(jié)果，結(jié)合數(shù)據(jù)應(yīng)用場域，對數(shù)據(jù)進行分級分類，為數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險識別和預(yù)防提供參考。綜上可知，進行公共數(shù)據(jù)確權(quán)、開展公共數(shù)據(jù)估值、建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系和形成數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)共同組成數(shù)據(jù)要素視角下公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問題。對于公共數(shù)據(jù)安全保障而言，這些問題之間的關(guān)系如圖 2 所示。其中，進行公共數(shù)據(jù)確權(quán)是前提，可明確維護公共數(shù)據(jù)安全邊界的各方主體；開展公共數(shù)據(jù)估值是條件，可為公共數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險識別和預(yù)防確定數(shù)據(jù)級別；建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系是實踐，各方主體采取措施協(xié)同確保公共數(shù)據(jù)安全；形成公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)是效果，通過公共數(shù)據(jù)安全保障達成促進公共數(shù)據(jù)交易與利用的效果。

2 公共數(shù)據(jù)安全保障的前提：進行公共數(shù)據(jù)確權(quán)

公共數(shù)據(jù)源自于公共管理機構(gòu)和公共服務(wù)機構(gòu)在依法履職和提供公共服務(wù)過程，其可能涉及國家秘密等國家安全事項和個人信息、個人隱私等個人合法權(quán)益。國家秘密關(guān)系到國家安全和利益，受《中華人民共和國保守國家秘密法》保護，所有國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保守國家秘密的義務(wù)。為了服務(wù)于促進經(jīng)濟發(fā)展的公共利益和保護國家安全、個人合法權(quán)益，進行公共數(shù)據(jù)確權(quán)是必要的。只有確權(quán)后，方能實現(xiàn)“數(shù)據(jù)二十條”關(guān)于“鼓勵公共數(shù)據(jù)在保護個人隱私和確保公共安全的前提下向社會提供” 的期望。可見，公共數(shù)據(jù)確權(quán)是公共數(shù)據(jù)安全保障非常重要的環(huán)節(jié)，因為它建立了數(shù)據(jù)所有權(quán)和責(zé)任歸屬的框架。明確數(shù)據(jù)合法所有者，有助于規(guī)范數(shù)據(jù)的使用和分享，防止數(shù)據(jù)被濫用、篡改或未經(jīng)授權(quán)的訪問；同時，建立合適的權(quán)限管理和監(jiān)督機制，可以提高數(shù)據(jù)的可信度和完整性，從而保障公共數(shù)據(jù)的安全。

公共數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)要素的一部分，數(shù)據(jù)確權(quán)的相關(guān)研究和觀點可以為公共數(shù)據(jù)確權(quán)提供借鑒和參考。數(shù)據(jù)確權(quán)是發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)資源持有方對數(shù)據(jù)資源進行登記、完成必要的確權(quán)和合規(guī)性審查，為數(shù)據(jù)交易提供了信任基礎(chǔ)和憑證創(chuàng)建基礎(chǔ)。明確的數(shù)據(jù)權(quán)屬可確定數(shù)據(jù)主體享有的數(shù)據(jù)權(quán)利范圍，以有效保護數(shù)據(jù)主體權(quán)益并維護數(shù)據(jù)安全。目前，關(guān)于數(shù)據(jù)確權(quán)存在多種觀點：第一，原始數(shù)據(jù)的權(quán)利屬于數(shù)據(jù)生產(chǎn)者，次生數(shù)據(jù)的權(quán)利屬于數(shù)據(jù)加工者，國家數(shù)據(jù)的權(quán)利屬于國家，公共數(shù)據(jù)屬于所有公民。第二，原始數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)權(quán)利應(yīng)屬于數(shù)據(jù)產(chǎn)生者，次生數(shù)據(jù)權(quán)利應(yīng)賦予數(shù)據(jù)生產(chǎn)者。第三，無論數(shù)據(jù)屬于哪種類型，都可以分為 3 種狀態(tài)：靜態(tài)數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)和動態(tài)或傳輸數(shù)據(jù)。來自個人或企業(yè)的數(shù)據(jù)元素可以在一個系統(tǒng)中處于靜止狀態(tài)，在另一個系統(tǒng)中被使用或處理，又在另一個系統(tǒng)中處于運動狀態(tài)。因此，得出結(jié)論：如果數(shù)據(jù)可以同時處于不同的狀態(tài)和不同的系統(tǒng)中，那么數(shù)據(jù)所在的每個實體（無論是進程內(nèi)的還是路由內(nèi)的）都有可能聲稱對該數(shù)據(jù)元素擁有所有權(quán)。可見，數(shù)據(jù)確權(quán)尚未形成一致的觀點，這與對數(shù)據(jù)特性認識不充分、數(shù)據(jù)利益訴求多樣以及數(shù)據(jù)確權(quán)的方式不夠科學(xué)有關(guān)。而關(guān)于公共數(shù)據(jù)確權(quán)，學(xué)者對公共數(shù)據(jù)所有權(quán)屬于國家這一點基本達成一致。然而，對用益和運營方面的權(quán)利規(guī)定有不同觀點：第一種觀點認為，《憲法》 第十二條為公共數(shù)據(jù)憲法上國家所有提供了依據(jù)，《民法典》第二百四十六條是公共數(shù)據(jù)憲法上國家所有向民法上國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化的通道。這些規(guī)定確定了公共數(shù)據(jù)國家所有權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利限制。第二種觀點認為，對于開放的公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)可表述為國家所有權(quán)+公眾用益權(quán)；對于未開放的公共數(shù)據(jù)，包括公共數(shù)據(jù)中未開放的部分和企業(yè)所收集的未開放的公共信息，此類數(shù)據(jù)的所有權(quán)應(yīng)為國家所有，政府對前者進行使用和運營，企業(yè)對后者享有用益權(quán)。第三種觀點認為，公共數(shù)據(jù)歸政府所有，面向社會開放，免費提供使用服務(wù)。這些觀點為公共數(shù)據(jù)確權(quán)提供了多樣化的思路和方法，但也需要進一步的研究和探索，以形成更加科學(xué)合理的數(shù)據(jù)確權(quán)制度，保障數(shù)據(jù)主體權(quán)益，服務(wù)于公共數(shù)據(jù)安全保障和交易。

3 公共數(shù)據(jù)安全保障的條件：開展公共數(shù)據(jù)估值

開展公共數(shù)據(jù)估值是公共數(shù)據(jù)安全保障的條件之一，因為它有助于識別數(shù)據(jù)的價值和重要性。通過公共數(shù)據(jù)估值，可以更好地理解其對于賦能政務(wù)治理、賦能經(jīng)濟發(fā)展、賦能共同富裕具有的意義，促使政府和相關(guān)組織確保對數(shù)據(jù)安全的投入和管理，平衡數(shù)據(jù)的利益和風(fēng)險，推動公共數(shù)據(jù)安全和創(chuàng)新利用的平衡發(fā)展。

數(shù)據(jù)估值（data valuation）是會計學(xué)和信息經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的一門學(xué)科，其關(guān)注點在于如何計算組織收集、存儲、分析和交易的數(shù)據(jù)價值。隨著數(shù)據(jù)作為一種資產(chǎn)在私營和公共部門的重要性逐漸得到認可，數(shù)據(jù)估值受到了越來越多的關(guān)注。在過去的 20 年里，數(shù)據(jù)估值得到了廣泛的研究。2020 年，英國劍橋大學(xué)納菲爾德研究所將數(shù)據(jù)的特征分為經(jīng)濟價值和信息價值兩類。其中，經(jīng)濟價值包括：數(shù)據(jù)的非競爭性、數(shù)據(jù)的外部性、數(shù)據(jù)的經(jīng)濟回報具有可變性、數(shù)據(jù)具有高期權(quán)價值(option value)、數(shù)據(jù)收集具有較高的前期成本和較低的邊際成本、數(shù)據(jù)使用需要補充投入。數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值特征足以說明進行數(shù)據(jù)估值是合理的，而且基于數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值的波動性，需要定期開展數(shù)據(jù)估值。比較著名的數(shù)據(jù)估值方法是 2020年英國劍橋大學(xué)納菲爾德研究所提出的基于市場和基于非市場的數(shù)據(jù)估值方法[31]。第一，基于市場的數(shù)據(jù)估值方法包括股票市場估值（Stock market valuations）、基于收入的估值（Income-based valuations）和基于成本的估值（Cost-based valuations）。股票市場估值顯示了投資于數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)能力的公司所獲得的優(yōu)勢。基于收入的估值旨在估計可能來自數(shù)據(jù)的當前和未來收入。第二，基于非市場的數(shù)據(jù)估值方法包括開放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值（The Economicvalue of open data）和個人數(shù)據(jù)的價值（The value of personal data）。開放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值通過使用條件估值（contingent valuation）方法創(chuàng)建，著眼于①監(jiān)管數(shù)據(jù)的組織（Organizationsthat steward data）；②重用數(shù)據(jù)創(chuàng)建產(chǎn)品和服務(wù)的中介機構(gòu)（Intermediaries that reuse data tocreate products and services）；③使用這些產(chǎn)品和服務(wù)的個人和組織（People and organizationswho use those products and services）。個人數(shù)據(jù)的價值也可通過條件估值方法來估值，結(jié)果取決于所問的問題。例如，一項針對美國消費者的調(diào)查顯示，他們愿意每月支付 5 美元來使用隱私保護服務(wù)，但愿意每月支付 80 美元來訪問個人數(shù)據(jù)。消費者表示，他們需要得到約48 美元的補償，才能放棄 Facebook 一個月。足見，不同的數(shù)據(jù)估值方法適用于不同的數(shù)據(jù)類型和應(yīng)用場景，以更準確地評估數(shù)據(jù)的價值。公共數(shù)據(jù)估值也可采用類似的方法。目前，我國部分地區(qū)已經(jīng)開始實施公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值。比如，貴陽大數(shù)據(jù)交易所率先對氣象、電力等公共數(shù)據(jù)開展數(shù)據(jù)定價試驗，由于場內(nèi)數(shù)據(jù)交易的頻率和規(guī)模較小決定了成本法更適用于公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價；山東公共數(shù)據(jù)開放平臺構(gòu)建了全省一體化的數(shù)據(jù)資源體系，所以公共數(shù)據(jù)估值既要考慮平臺自身價值，也要兼顧其他地市級數(shù)據(jù)開放平臺價值的影響。數(shù)據(jù)估值定價是一個循序漸進的過程，應(yīng)根據(jù)不同發(fā)展階段的需要選擇合適的定價方法。隨著數(shù)據(jù)交易階段的發(fā)展變化，公共數(shù)據(jù)估值也要經(jīng)歷從成本法、收益法到市場法等方法的演變。按照數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值結(jié)果，結(jié)合公共數(shù)據(jù)的粒度和使用范圍，可以對公共數(shù)據(jù)的重要性進行分類，以此作為制定相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全等級保護措施的依據(jù)，為公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險識別和預(yù)防提供參考。對于高價值的公共數(shù)據(jù)，應(yīng)制定級別較高的數(shù)據(jù)安全保護等級，并賦予特別的安全關(guān)注，以避免給國家安全和公共利益造成更大的損失；對于低價值的公共數(shù)據(jù)，可制定級別較低的數(shù)據(jù)安全保護等級，以實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)最大程度的開放利用，共享公共數(shù)據(jù)的價值。

4 公共數(shù)據(jù)安全保障的實踐：建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系

各國（地區(qū)）政府都充分認識到影響公共社會的工業(yè)數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、科研數(shù)據(jù)等公共數(shù)據(jù)對社會的重要性，因此紛紛發(fā)起開放數(shù)據(jù)倡議。但是，這必須在確保國家公共安全和社會穩(wěn)定的前提下進行。例如，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》明確規(guī)定了建立全國性的系統(tǒng)評估、報告、信息共享、監(jiān)測和預(yù)警機制，并建立數(shù)據(jù)安全事件應(yīng)急響應(yīng)機制，以消除安全風(fēng)險，減輕損害。盡管公共數(shù)據(jù)安全保障至關(guān)重要，但也不能只顧及安全而忽略公共數(shù)據(jù)的開放利用。因此，二者必須齊頭并進，共同發(fā)展。數(shù)據(jù)安全治理主張平衡數(shù)據(jù)發(fā)展與數(shù)據(jù)安全，因此，建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系是非常重要的實踐，其既可以全方位保障公共數(shù)據(jù)安全，又能促進公共數(shù)據(jù)的開放利用。

數(shù)據(jù)安全治理最早出現(xiàn)在《2015 年數(shù)據(jù)安全技術(shù)成熟度曲線》報告中，是數(shù)據(jù)治理框架下的一個環(huán)節(jié)或子過程。盡管數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)安全治理的宗旨都是提升數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值，但是數(shù)據(jù)安全治理更強調(diào)兼顧數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流通的雙重面向。為了賦予“數(shù)據(jù)安全治理”以中國特色，我國中關(guān)村網(wǎng)絡(luò)安全與信息化產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、數(shù)據(jù)安全治理專業(yè)委員會相繼起草多版《數(shù)據(jù)安全治理白皮書》。其中，2022 年版將其定義為“讓數(shù)據(jù)使用自由而安全”的愿景，旨在安全有序推動數(shù)據(jù)流動，平衡數(shù)據(jù)發(fā)展與數(shù)據(jù)安全，為我國易于落地的數(shù)據(jù)安全建設(shè)的體系化方法論。建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系主要涉及如下維度：第一，公共數(shù)據(jù)安全制度及要求。①制定公共數(shù)據(jù)安全政策，如數(shù)據(jù)安全記錄、自我報告和監(jiān)測政策，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)安全行為和事件的記錄、對潛在不當行為的監(jiān)測和調(diào)查、對不當行為的自我報告，另外也可要求參與處理公共數(shù)據(jù)的第三方具備健壯的數(shù)據(jù)安全政策；②明確公共數(shù)據(jù)安全要求，這是公共數(shù)據(jù)安全保障的效果檢驗標準，以制定主體不同可分為政府公共數(shù)據(jù)安全要求、行業(yè)數(shù)據(jù)安全要求和機構(gòu)公共數(shù)據(jù)安全要求等。例如，2022 年深圳市政府開始實施的《公共數(shù)據(jù)安全要求》明確提出公共管理和服務(wù)機構(gòu)在處理公共數(shù)據(jù)過程中應(yīng)遵循的安全原則和安全要求，涉及數(shù)據(jù)收集、存儲、傳輸、使用、加工、開放共享、出境、銷毀與刪除等數(shù)據(jù)處理活動的安全要求[39]。數(shù)據(jù)安全治理需要“技術(shù)—社會—法律”的聯(lián)動，合適的數(shù)據(jù)安全制度與要求可以有效助力公共數(shù)據(jù)安全保障。第二，公共數(shù)據(jù)安全治理主體。建立各級各類數(shù)據(jù)安全治理主體，并確保領(lǐng)導(dǎo)層對數(shù)據(jù)安全負起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，形成公共數(shù)據(jù)安全治理的基調(diào)，促使公共數(shù)據(jù)安全治理得到從上到下的重視。另外，需要這些主體進行培訓(xùn)，提升其維護公共數(shù)據(jù)安全的能力，也有助于營造本地域、行業(yè)或機構(gòu)的公共數(shù)據(jù)安全文化。第三，公共數(shù)據(jù)安全保護責(zé)任與義務(wù)。合理分配公共數(shù)據(jù)安全保護責(zé)任與義務(wù)內(nèi)容，是執(zhí)行和落實公共數(shù)據(jù)安全制度的先決條件，也是實現(xiàn)各類各級主體分工合作、有序治理公共數(shù)據(jù)安全的前提和基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)安全治理關(guān)注的是對數(shù)據(jù)的控制和流動的平衡。為此，可結(jié)合數(shù)據(jù)全生命周期確定具體的數(shù)據(jù)安全保護責(zé)任與義務(wù)，既可以實現(xiàn)對公共數(shù)據(jù)安全的有效保護，還能保障數(shù)據(jù)適當?shù)牧鲃有浴５谒模矓?shù)據(jù)安全追責(zé)。在明確各級各類公共數(shù)據(jù)安全保護責(zé)任與義務(wù)的基礎(chǔ)上，進一步明晰公共數(shù)據(jù)安全追責(zé)路徑，當公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險及侵權(quán)事實發(fā)生時，對各級各類數(shù)據(jù)安全治理主體追責(zé)。具體法律責(zé)任的劃分應(yīng)結(jié)合數(shù)據(jù)的類型和重要性、安全風(fēng)險和事件的影響范圍及治理主體是否存在主觀過錯等進行考慮，從而合理追責(zé)，以保障數(shù)據(jù)安全的有效保護和合理流動。

5 公共數(shù)據(jù)安全保障的效果：形成公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)

國際社會已經(jīng)普遍認識到公共數(shù)據(jù)存在巨大的價值有待開發(fā)，迫切需要各國（地區(qū)）構(gòu)建合適的公共數(shù)據(jù)開放生態(tài)為公眾服務(wù)。自 2009 年以來，開放政府數(shù)據(jù)倡議開始出現(xiàn)，例如，2009 年奧巴馬行政命令和 2010 年歐盟委員會數(shù)字議程。2022 年，我國“數(shù)據(jù)二十條”要求“推動用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導(dǎo)定價有償使用”，表明了政府推動公共數(shù)據(jù)交易與利用市場化建設(shè)的決心。因此，應(yīng)主張建設(shè)公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)，涵蓋國際社會的公共數(shù)據(jù)開放生態(tài)，進而體系化推進公共數(shù)據(jù)的廣泛使用。公共數(shù)據(jù)安全保障，可以建立信任，鼓勵更多的數(shù)據(jù)共享和合作活動，從而促進公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的形成和發(fā)展。在我國，數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建尚處于探討階段，但國際上已有關(guān)于數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的一些標準和研究，比如，Big data -Framework and requirements for data exchange （ITU-T Y.3601-2018）為大數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)交換提供了一個框架；Updated draft RecommendationITU-T Y.BigDataEX-reqts, "Big data exchange framework and requirements"詳細描述了大數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)中的角色、活動等，從而提煉出大數(shù)據(jù)在交易過程中的功能需求；HayashiT 等認為，數(shù)據(jù)交換生態(tài)系統(tǒng)是一種以數(shù)據(jù)為中介的服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)，在業(yè)務(wù)參與者(利益相關(guān)者)之間的長期競爭與合作中是自組織的。數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)中的各個主體，包括數(shù)據(jù)賣方、數(shù)據(jù)買方、數(shù)據(jù)監(jiān)管方、數(shù)據(jù)交易平臺和第三方機構(gòu)等，通過數(shù)據(jù)流動相互連接，形成共生關(guān)系，具有自我調(diào)節(jié)能力，通過數(shù)據(jù)交易實現(xiàn)利益共享的目標，建立并維持市場的有序運行。可見，數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)是數(shù)據(jù)共享和交易的基礎(chǔ)。

如果公共數(shù)據(jù)安全無法得到保障，各主體的信任將會受到損害，進而影響到數(shù)據(jù)交易活動的規(guī)范化和健康發(fā)展。通過公共數(shù)據(jù)安全的保障，可以建立用戶和組織對數(shù)據(jù)交易的信任，促進數(shù)據(jù)共享和合作的增加。此外，公共數(shù)據(jù)安全也鼓勵創(chuàng)新，因為人們更傾向于利用安全的數(shù)據(jù)來開發(fā)新的應(yīng)用和解決方案。最終，通過提高公共數(shù)據(jù)的安全性和可信度，可以增加數(shù)據(jù)的價值，激發(fā)更多的數(shù)據(jù)交易活動，促進公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展。可見，公共數(shù)據(jù)安全保障對于推動公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的形成和發(fā)展具有重要作用。

為此，可通過制定數(shù)據(jù)安全標準、應(yīng)用數(shù)據(jù)安全技術(shù)、實施安全風(fēng)險管理等措施，保障公共數(shù)據(jù)的安全和可信度。具體來說：第一，制定數(shù)據(jù)安全標準，確立一套統(tǒng)一的規(guī)范和指導(dǎo)原則，指導(dǎo)公共數(shù)據(jù)的收集、存儲、處理和共享過程中的安全措施。這有助于提高各方對數(shù)據(jù)安全的重視程度，建立共識和規(guī)范，有效地防范數(shù)據(jù)泄露、濫用和損害，保障公共數(shù)據(jù)的安全性和可信度。第二，廣泛應(yīng)用技術(shù)手段創(chuàng)新，如數(shù)據(jù)加密、身份認證、訪問控制等，以提升數(shù)據(jù)安全水平，保護公共數(shù)據(jù)安全。比如，基于區(qū)塊鏈的安全數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)（SDTE）實現(xiàn)一種數(shù)據(jù)安全交易機制，解決數(shù)據(jù)交易平臺的安全問題。在 SDTE 中，數(shù)據(jù)買方和數(shù)據(jù)交易平臺都無法獲取數(shù)據(jù)賣方的源數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)買方的數(shù)據(jù)分析過程被遷移到平臺之上，同時也保障其執(zhí)行過程及結(jié)果的安全性，且可以防止數(shù)據(jù)交易平臺竊取隱私數(shù)據(jù)并進行二次轉(zhuǎn)賣。第三，建立安全風(fēng)險管理體系和應(yīng)急響應(yīng)機制，及時應(yīng)對數(shù)據(jù)安全事件，保障公共數(shù)據(jù)安全不受損害，維護數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。這包括對數(shù)據(jù)安全事件進行風(fēng)險評估、制定應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案等措施，以降低數(shù)據(jù)安全風(fēng)險對系統(tǒng)的影響。

6 結(jié)語

根據(jù)上述分析可知：進行公共數(shù)據(jù)確權(quán)、開展公共數(shù)據(jù)估值、建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系和形成公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)是數(shù)據(jù)要素視角下公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問題。其中，進行公共數(shù)據(jù)確權(quán)明確了維護公共數(shù)據(jù)安全邊界的各方主體；開展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值，為公共數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險識別和預(yù)防提供了重要參考依據(jù)；建立公共數(shù)據(jù)安全治理體系，加快建設(shè)由政府部門、社會組織、公眾等共同參與的公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理，有助于全方位保障公共數(shù)據(jù)安全；形成公共數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)，有助于平衡公共數(shù)據(jù)的安全與公共數(shù)據(jù)交易。本研究拓展了公共數(shù)據(jù)安全保障的研究視角，為公共數(shù)據(jù)安全保障提供了理論基礎(chǔ)和方法支持，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。未來可以嘗試從其他視角研究公共數(shù)據(jù)安全保障，拓寬理論視野，不斷汲取有益“養(yǎng)料”，以期進一步深化該領(lǐng)域的理論發(fā)展和實踐應(yīng)用。

來源：現(xiàn)代情報